Contrato de concessão florestal

Contrato de concessão

Haverá apenas um contrato de concessão florestal para cada unidade de manejo licitada e cada contrato será celebrado exclusivamente com um único concessionário (LGFP, art. 27, caput). O concessionário será responsável por todas as obrigações nele previstas, além de responder pelos prejuízos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelos órgãos competentes exclua ou atenue essa responsabilidade (ibid.). Veja a letra da lei:

NotaLGFP

Art. 27. Para cada unidade de manejo licitada, será assinado um contrato de concessão exclusivo com um único concessionário, que será responsável por todas as obrigações nele previstas, além de responder pelos prejuízos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelos órgãos competentes exclua ou atenue essa responsabilidade.

O concessionário poderá contratar terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ou subsidiárias ao manejo florestal sustentável dos produtos e à exploração dos serviços florestais concedidos (LGFP, art. 27, § 1º). Contudo, deverá assumir total responsabilidade sobre essas contratações ao firmar convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros (ibid.), sendo vedada a subconcessão na concessão florestal (LGFP, art. 27, § 4º).

É o Decreto nº 6.603/07, no seu art.44, que regulamenta quais são as atividades inerentes e subsidiárias:

NotaDecreto nº 6.603/07

Art. 44. Para os fins de aplicação do § 1º do art. 27 da Lei nº 11.284, de 2006, nas concessões florestais federais, são consideradas: I - inerentes ao manejo florestal as seguintes atividades: a) planejamento e operações florestais, incluindo: 1. inventário florestal; 2. PMFS e planejamento operacional; 3. construção e manutenção de vias de acesso e ramais; 4. colheita e transporte de produtos florestais; 5. silvicultura pós-colheita; 6. monitoramento ambiental; 7. proteção florestal; II - subsidiárias ao manejo florestal as seguintes atividades: a) operações de apoio, incluindo: 1. segurança e vigilância; 2. manutenção de máquinas e infra-estrutura; 3. gerenciamento de acampamentos; 4. proteção florestal; b) operações de processamento de produtos florestais; c) operações de serviço, incluindo: 1. guia de visitação; e 2. transporte de turistas.

No que diz respeito às relações trabalhistas nas contratações a que se referem as atividades inerentes e subsidiárias, inclusive de mão-de-obra, feitas pelo concessionário, serão regidas pelo direito privado, não se estabelecendo qualquer relação jurídica entre os terceiros contratados pelo concessionário e o poder concedente1.

A contratação de terceiros não exclui a responsabilidade do concessionário em fazer cumprir a toda regulamentação específica dessas atividades. Conforme a norma: “A execução das atividades contratadas com terceiros pressupõe o cumprimento das normas regulamentares relacionadas a essas atividades” (LGFP, art. 44, § 3º).

Transferência do controle societário

Dica

A transferência do controle societário é regulada pela Lei nº 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão, em seu art. 27. Esta forma de descentralização dos serviços públicos implica na transferência do controle de uma sociedade de um ou mais sócios para outro(s). Desta maneira, a transferência do controle não representa infringência da exigência de licitação, porquanto o serviço continuará sendo prestado pela mesma concessionária, pois pois os sócios não se confundem com a sociedade (Alexandrino; Paulo, 2021).

A transferência do controle societário será permitida apenas com anuência prévia (LGFP, art. 28, caput e Parágrafo único). Se realizada sem anuência prévia, implicará na rescisão do contrato2.

Para fins de obtenção da anuência, o pretendente deverá3:

NotaLGFP, art. 28, parágrafo único
I - atender às exigências da habilitação estabelecidas para o concessionário;
    II - comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor.

Contratos de financiamento

Os concessionários poderão contratar financiamentos junto a uma instituição financeira para a estruturação da operação visando a obtenção de recursos para o adimplemento das obrigações assumidas no Contrato de Concessão.

NotaLGFP
Art. 29. Nos contratos de financiamento, os concessionários poderão oferecer em garantia os direitos emergentes da concessão, até o limite que não comprometa a operacionalização e a continuidade da execução, pelo concessionário, do PMFS ou das demais atividades florestais.
    Parágrafo único. O limite previsto no caput deste artigo será definido pelo órgão gestor.
NotaLei nº 8.987/95, art. 28

Art. 28. Nos contratos de financiamento, as concessionárias poderão oferecer em garantia os direitos emergentes da concessão, até o limite que não comprometa a operacionalização e a continuidade da prestação do serviço.

Cláusulas essenciais do contrato

NotaLGFP
Art. 30. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas:
     I - ao objeto, com a descrição dos produtos e dos serviços a serem explorados e da unidade de manejo;
    II - ao prazo da concessão;
    III - ao prazo máximo para o concessionário iniciar a execução do PMFS;
    IV - ao modo, à forma, às condições e aos prazos da realização das auditorias florestais;
    V - ao modo, à forma e às condições de exploração de serviços e prática do manejo florestal;
    VI - aos critérios, aos indicadores, às fórmulas e aos parâmetros definidores da qualidade do meio ambiente;
    VII - aos critérios máximos e mínimos de aproveitamento dos recursos florestais;
    VIII - às ações de melhoria e recuperação ambiental na área da concessão e seu entorno assumidas pelo concessionário;
    IX - às ações voltadas ao benefício da comunidade local assumidas pelo concessionário;
    X - aos preços e aos critérios e procedimentos para reajuste e revisão;
    XI - aos direitos e às obrigações do poder concedente e do concessionário, inclusive os relacionados a necessidades de alterações futuras e modernização, aperfeiçoamento e ampliação dos equipamentos, infra-estrutura e instalações;
    XII - às garantias oferecidas pelo concessionário;
    XIII - à forma de monitoramento e avaliação das instalações, dos equipamentos, dos métodos e práticas** de execução do manejo florestal sustentável e exploração de serviços**;
    XIV - às penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita o concessionário e sua forma de aplicação;
    XV - aos casos de extinção do contrato de concessão;
    XVI - aos bens reversíveis;
    XVII - às condições para revisão e prorrogação;
    XVIII - à obrigatoriedade, à forma e à periodicidade da prestação de contas do concessionário ao poder concedente;
    XIX - aos critérios de bonificação para o concessionário que atingir melhores índices de desempenho socioambiental que os previstos no contrato, conforme regulamento;
    XX - ao foro e ao modo amigável de solução das divergências contratuais.

Incorrerá em crime, o concessionário que descumprir obrigações contratuais no que diz respeito (LGFP, art. 30, § 4º):

  • ao modo, à forma e às condições de exploração de serviços e prática do manejo florestal; (LGFP, art. 30, inc. V)
  • aos critérios, aos indicadores, às fórmulas e aos parâmetros definidores da qualidade do meio ambiente; (ibid., inc. VI)
  • aos critérios máximos e mínimos de aproveitamento dos recursos florestais; (ibid., inc. VII)
  • às ações de melhoria e recuperação ambiental na área da concessão e seu entorno assumidas pelo concessionário; (ibid., inc. VIII)
  • às ações voltadas ao benefício da comunidade local assumidas pelo concessionário. (ibid., inc. IX)

À respeito do supracitado, vide o texto legal:

NotaLGFP, art. 30

§ 4º As obrigações previstas nos incisos V a IX do caput deste artigo são de relevante interesse ambiental, para os efeitos do art. 684 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.

Portanto, quem tiver o dever legal ou contratual de cumprir obrigações de relevante interesse ambiental e deixar de fazê-lo comete crime contra a administração ambiental (Lei nº 9.605/98, art. 68).

Obrigações do concessionário

NotaLGFP
Art. 31. Incumbe ao concessionário:
     I - elaborar e executar o PMFS, conforme previsto nas normas técnicas aplicáveis e especificações do contrato;
    II - evitar ações ou omissões passíveis de gerar danos ao ecossistema ou a qualquer de seus elementos;
    III - informar imediatamente a autoridade competente no caso de ações ou omissões próprias ou de terceiros ou fatos que acarretem danos ao ecossistema, a qualquer de seus elementos ou às comunidades locais;
    IV - recuperar as áreas degradadas, quando identificado o nexo de causalidade entre suas ações ou omissões e os danos ocorridos, independentemente de culpa ou dolo, sem prejuízo das responsabilidades contratuais, administrativas, civis ou penais;
    V - cumprir e fazer cumprir as normas de manejo florestal, as regras de exploração de serviços e as cláusulas contratuais da concessão;
    VI - garantir a execução do ciclo contínuo, iniciada dentro do prazo máximo fixado no edital;
    VII - buscar o uso múltiplo da floresta, nos limites contratualmente definidos e observadas as restrições aplicáveis às áreas de preservação permanente e as demais exigências da legislação ambiental;
    VIII - realizar as benfeitorias necessárias na unidade de manejo;
    IX - executar as atividades necessárias à manutenção da unidade de manejo e da infra-estrutura;
    X - comercializar o produto florestal auferido do manejo;
    XI - executar medidas de prevenção e controle de incêndios;
    XII - monitorar a execução do PMFS;
    XIII - zelar pela integridade dos bens e benfeitorias vinculados à unidade de manejo concedida;
    XIV - manter atualizado o inventário e o registro dos bens vinculados à concessão;
    XV - elaborar e disponibilizar o relatório anual sobre a gestão dos recursos florestais ao órgão gestor, nos termos definidos no contrato;
    XVI - permitir amplo e irrestrito acesso aos encarregados da fiscalização e auditoria, a qualquer momento, às obras, aos equipamentos e às instalações da unidade de manejo, bem como à documentação necessária para o exercício da fiscalização;
    XVII - realizar os investimentos ambientais e sociais definidos no contrato de concessão.

Além das obrigações acima, ao término do contrato, o concessionário fica obrigado a devolver a unidade de manejo ao poder concedente nas condições previstas no contrato, sob pena de aplicação das devidas sanções contratuais e administrativas, bem como da responsabilização nas esferas penal e civil (LGFP, art. 31, § 3º).

Reserva absoluta

A reserva absoluta trata-se de uma área cuja exploração econômica é totalmente vedada (LGFP, art. 32, § 2º) voltada não apenas para a conservação da biodiversidade, mas também para o monitoramento dos impactos do manejo florestal (LGFP, art. 32, caput).

A reserva absoluta deverá estar prevista no PMFS, onde será definida uma área geograficamente delimitada, representativa dos ecossistemas florestais manejados, equivalente a, no mínimo, 5% (cinco por cento) do total da área concedida (LGFP, art. 32, caput). Para o cálculo desse percentual, não serão computadas as APPs (LGFP, art. 32, § 1º). A área de reserva absoluta poderá ser definida pelo órgão gestor previamente à elaboração do PMFS (LGFP, art. 32, § 3º).

Veja a lei seca:

NotaLGFP
Art. 32. O PMFS deverá apresentar área geograficamente delimitada destinada à reserva absoluta, representativa dos ecossistemas florestais manejados, equivalente a, no mínimo, 5% (cinco por cento) do total da área concedida, para conservação da biodiversidade e avaliação e monitoramento dos impactos do manejo florestal.
     § 1º Para efeito do cálculo do percentual previsto no caput deste artigo, não serão computadas as áreas de preservação permanente.
    § 2º A área de reserva absoluta não poderá ser objeto de qualquer tipo de exploração econômica.
    § 3º A área de reserva absoluta poderá ser definida pelo órgão gestor previamente à elaboração do PMFS.

Tratamento diferenciado

A LGFP prevê que os PAOFs conterão lotes de concessão contendo unidades de manejo de tamanhos variados (art. 33). Com isso, empresas com mais recursos poderão administrar unidades de manejo maiores, enquanto empresas com menos recursos poderão administrar unidades de manejo menores (Mesquita, 2012).

NotaLGFP

Art. 33. Para fins de garantir o direito de acesso às concessões florestais por pessoas jurídicas de pequeno porte, micro e médias empresas, serão definidos no Paof, nos termos de regulamento, lotes de concessão, contendo várias unidades de manejo de tamanhos diversos, estabelecidos com base em critérios técnicos, que deverão considerar as condições e as necessidades do setor florestal, as peculiaridades regionais, a estrutura das cadeias produtivas, as infra-estruturas locais e o acesso aos mercados.

Proteção à concorrência

A livre concorrência é um dos princípios constitucionais gerais das atividades econômicas5 (Mesquita, 2012). A proteção da concorrência tem como fim evitar a concentração econômica (Mesquita, 2012), limitando o número de concessões por uma única empresa ou grupo de empresas a apenas dois contratos (LGFP, art. 34, inc. I) ou a um limite percentual de área definido no PAOF (ibid., inc. II).

Conforme a lei:

NotaLGFP
Art. 34. Sem prejuízo da legislação pertinente à proteção da concorrência e de outros requisitos estabelecidos em regulamento, deverão ser observadas as seguintes salvaguardas para evitar a concentração econômica:
     I - em cada lote de concessão florestal, não poderão ser outorgados a cada concessionário, individualmente ou em consórcio, mais de 2 (dois) contratos;
    II - cada concessionário, individualmente ou em consórcio, terá um limite percentual máximo de área de concessão florestal, definido no Paof.
    Parágrafo único. O limite previsto no inciso II do caput deste artigo será aplicado sobre o total da área destinada à concessão florestal pelo Paof e pelos planos anuais de outorga em execução aprovados nos anos anteriores.

Prazos contratuais

As concessões florestais têm prazo determinado6. Os prazos dependerão do objeto da concessão: se a exploração será de produtos ou serviços florestais. Veja abaixo:

Objeto da concessão Prazo
Produtos ou grupo de produtos florestais Um ciclo a 40 anos
Serviços florestais 5 a 20 anos

Conforme a lei seca:

NotaLGFP

Art. 35. O prazo dos contratos de concessão florestal será estabelecido de acordo com o ciclo de colheita ou exploração, considerando o produto ou grupo de produtos com ciclo mais longo incluído no objeto da concessão, podendo ser fixado prazo equivalente a, no mínimo, um ciclo7 e, no máximo, 40 (quarenta) anos.

Parágrafo único. O prazo dos contratos de concessão exclusivos para exploração de serviços florestais será de, no mínimo, 5 (cinco) e, no máximo, 20 (vinte) anos.

Preços florestais

Os preços florestais representam o ônus da concessão, ou seja, tudo que o concessionário deve pagar ao poder concedente pelo direito de exercer o serviço público.

Além dos já mencionados custos do relatório ambiental preliminar e do EIA que deverão ser ressarcidos pelo concessionário vencedor da licitação8, com exceção das empresas de pequeno porte, microempresas e associações de comunidades locais, o vencedor da licitação também deverá arcar:

  • com os custos de realização do edital da licitação9. Tal custo estará definido no edital e poderá ser parcelado em até um ano10. Veja abaixo:

    NotaLGFP
    Art. 36. O regime econômico e financeiro da concessão florestal, conforme estabelecido no respectivo contrato, compreende:
    I - o pagamento de preço calculado sobre os custos de realização do edital de licitação da concessão florestal da unidade de manejo;
    […] § 1º O preço referido no inciso I do caput deste artigo será definido no edital de licitação e poderá ser parcelado em até 1 (um) ano, com base em critérios técnicos e levando-se em consideração as peculiaridades locais.

  • com um preço mínimo nunca inferior ao estabelecido no edital11 a ser pago anualmente, independentemente da exploração do objeto da concessão12; isto é, o valor será exigido ainda que o concessionário não explore o objeto da concessão. Cumpre destacar que o valor total a ser pago pelo concessionário não excederá 30% do preço mínimo definido no edital da licitação (LGFP, art. 36, § 5º).

    NotaLGFP, art. 36
    II - o pagamento de preço, não inferior ao mínimo definido no edital de licitação, calculado em função da quantidade de produto ou serviço auferido do objeto da concessão ou do faturamento líquido ou bruto;
    § 1º [visto acima] § 2º A definição do preço mínimo no edital deverá considerar:
    I - o estímulo à competição e à concorrência;
    II - a garantia de condições de competição do manejo em terras privadas;
    III - a cobertura dos custos do sistema de outorga;
    IV - a geração de benefícios para a sociedade, aferidos inclusive pela renda gerada;
    V - o estímulo ao uso múltiplo da floresta;
    VI - a manutenção e a ampliação da competitividade da atividade de base florestal;
    VII - as referências internacionais aplicáveis.
    § 3º Será fixado, nos termos de regulamento, valor mínimo a ser exigido anualmente do concessionário, independentemente da produção ou dos valores por ele auferidos com a exploração do objeto da concessão.
    § 4º O valor mínimo previsto no § 3º deste artigo integrará os pagamentos anuais devidos pelo concessionário para efeito do pagamento do preço referido no inciso II do caput deste artigo.
    § 5º A soma dos valores pagos com base no § 3º deste artigo não poderá ser superior a 30% (trinta por cento) do preço referido no inciso II do caput deste artigo.

    No entanto, o valor referente ao preço florestal será estabelecido no contrato de concessão e os critérios de revisão ou reajuste desse valor serão definido por ato do órgão gestor com antecedência de, no mínimo, 30 dias da data de pagamento do preço (LGFP, art. 37). Ver abaixo:

    NotaLGFP
    Art. 37. O preço referido no inciso II do caput do art. 36 desta Lei compreende:
    I - o valor estabelecido no contrato de concessão;
    II - os valores resultantes da aplicação dos critérios de revisão ou de reajuste, nas condições do respectivo contrato, definidos em ato específico do órgão gestor.
    Parágrafo único. A divulgação do ato a que se refere o inciso II do caput deste artigo deverá preceder a data de pagamento do preço em, no mínimo, 30 (trinta) dias.

  • com outros investimentos13 Outros investimento fazem parte do preço florestal se previstos no edital e no contrato (LGFP, art. 36 e 38). Veja abaixo:

    NotaLGFP, art. 36

    III - a responsabilidade do concessionário de realizar outros investimentos previstos no edital e no contrato;

    NotaLGFP
    Art. 38. O contrato de concessão referido no art. 27 desta Lei poderá prever o compromisso de investimento mínimo anual do concessionário, destinado à modernização da execução dos PMFS, com vistas na sua sustentabilidade.

Não obstante, os bens reversíveis14, direitos e privilégios transferidos ao concessionário15 são indisponíveis16.

Mas veja a letra da LGFP:

NotaLGFP, art. 36

IV - a indisponibilidade, pelo concessionário, salvo disposição contratual, dos bens considerados reversíveis.

NotaLFGP, art. 44

§ 1º Extinta a concessão, retornam ao titular da floresta pública todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário, conforme previsto no edital e estabelecido em contrato.

Os bens considerados reversíveis são aqueles expressamente descritos no contrato e que são conferidos ao concessionário pelo Poder Concedente.

A reversão consiste na devolução pelo concessionário ao Poder Concedente dos bens que são reversíveis, direitos e privilégios, vinculados à concessão17, por ocasião da extinção do contrato (Extinção contratual)18.

A distribuição dos recursos financeiros oriundos dos preços florestais serão distribuídos com parcelas percentuais variadas a depender se a floresta pública localiza-se em:

  • Áreas de domínio da União; ou
  • Florestas Nacionais

Os recursos serão distribuídos aos entes federados (Estados e Municípios), entidades ambientais (IBAMA e ICMBio, órgão gestor19) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF)20.

O valor mínimo destinado ao órgão gestor terá como fim a execução de suas atividades.

Em áreas de domínio da União, o valor mínimo destinado ao IBAMA, bem como em Florestas Nacionais, o preço pago destinado ao ICMBio terão como fim a utilização restrita em atividades de controle e fiscalização de atividades florestais, de UCs e desmatamento.

Tanto em áreas de domínio da União quanto em Floresta Nacionais, o preço pago destinado aos Estados e Municípios serão proporcionais à distribuição da floresta pública outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável dos recursos naturais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste aporte21.

Veja os percentuais na tabela abaixo:

Áreas de domínio da União (%) Florestas Nacionais (%)
{Valor mínimo}
Órgão Gestor 70 100
IBAMA 30 -
{Preço pago}
ICMBio - 40
Estados 30 20
Municípios 30 20
FNDF 40 20

Veja a lei seca:

  • Áreas de domínio da União

    NotaLGFP
    Art. 39. Os recursos financeiros oriundos dos preços da concessão florestal de unidades localizadas em áreas de domínio da União serão distribuídos da seguinte forma:
    I - o valor referido no § 3º do art. 36 desta Lei será destinado:
    a) 70% (setenta por cento) ao órgão gestor para a execução de suas atividades;
    b) 30% (trinta por cento) ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, para utilização restrita em atividades de controle e fiscalização ambiental de atividades florestais, de unidades de conservação e do desmatamento;
    II - o preço pago, excluído o valor mencionado no inciso I do caput deste artigo, terá a seguinte destinação:
    a) Estados: 30% (trinta por cento), destinados proporcionalmente à distribuição da floresta pública outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste aporte;
    b) Municípios: 30% (trinta por cento), destinados proporcionalmente à distribuição da floresta pública outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste aporte;
    c) Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF: 40% (quarenta por cento).

  • Florestas Nacionais

    NotaLGFP, art. 39
    § 1º Quando os recursos financeiros forem oriundos dos preços da concessão florestal de unidades localizadas em florestas nacionais criadas pela União nos termos do art. 17 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, serão distribuídos da seguinte forma:
    I - o valor referido no § 3º do art. 36 desta Lei será destinado ao órgão gestor para a execução de suas atividades;
    II - o preço pago, excluído o valor mencionado no inciso I do caput deste artigo, terá a seguinte destinação:
    a) Instituto Chico Mendes: 40% (quarenta por cento), para utilização restrita na gestão das unidades de conservação de uso sustentável; (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007) b) Estados: 20% (vinte por cento), destinados proporcionalmente à distribuição da floresta pública outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste aporte;
    c) Municípios: 20% (vinte por cento), destinados proporcionalmente à distribuição da floresta pública outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste aporte;
    d) FNDF: 20% (vinte por cento).
    NotaLGFP, art. 39
    § 3º O repasse dos recursos a Estados e Municípios previsto neste artigo será condicionado à instituição de conselho de meio ambiente pelo respectivo ente federativo, com participação social, e à aprovação, por este conselho:
    I - do cumprimento das metas relativas à aplicação desses recursos referentes ao ano anterior;
    II - da programação da aplicação dos recursos do ano em curso.

Veja determinações adicionais sobre o depósito e movimentação de recursos financeiros por intermédio da conta única do Tesouro Nacional22, e sobre o repasse trimestral aos Estados e Municípios:

NotaLGFP

| Art. 40. Os recursos financeiros oriundos dos preços de cada concessão florestal da União serão depositados e movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional, na forma do regulamento. | § 1º O Tesouro Nacional, trimestralmente, repassará aos Estados e Municípios os recursos recebidos de acordo com o previsto nas alíneas a e b do inciso II do caput e nas alíneas b e c do inciso II do § 1º, ambos do art. 39 desta Lei. | § 2º O Órgão Central de Contabilidade da União editará as normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis aos recursos financeiros oriundos da concessão florestal e à sua distribuição.

Extinção contratual

A extinção do contrato é a cessação do vínculo obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento ou pelo seu rompimento, através da rescisão ou da anulação (Meirelles, 2020).

Na extinção do contrato de concessão florestal, todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário retornam ao titular da floresta pública23.

Tendo sido extinta a concessão, o titular da floresta pública pode ocupar as instalações e utilizar todos os bens reversíveis24.

Se a extinção da concessão decorrer de: (1) rescisão; (2) falência ou extinção do concessionário e falecimento ou incapacidade do titular de empresa individual; ou (3) desistência por opção do concessionário; o poder concedente poderá executar as garantias contratuais25.

Como consequência da extinção, o concessionário deverá desocupar instalações, remover equipamentos e bens irreversíveis, além de reparar e indenizar quaisquer danos causados por suas atividade26.

Veja a letra da lei:

NotaLGFP, art. 44
§ 1º Extinta a concessão, retornam ao titular da floresta pública todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário, conforme previsto no edital e estabelecido em contrato.27
    § 2º A extinção da concessão autoriza, independentemente de notificação prévia, a ocupação das instalações e a utilização, pelo titular da floresta pública, de todos os bens reversíveis.
    § 3º A extinção da concessão pelas causas previstas nos incisos II, IV e V do caput deste artigo autoriza o poder concedente a executar as garantias contratuais, sem prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais prevista na Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.
    § 4º […]
    § 5º Em qualquer caso de extinção da concessão, o concessionário fará, por sua conta exclusiva, a remoção dos equipamentos e bens que não sejam objetos de reversão, ficando obrigado a reparar ou indenizar os danos decorrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperação ambiental determinados pelos órgãos competentes.

Segundo a LGFP:

NotaLGFP
Art. 44. Extingue-se a concessão florestal por qualquer das seguintes causas:
     I - esgotamento do prazo contratual;
    II - rescisão;
    III - anulação;
    IV - falência ou extinção do concessionário e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual;
    V - desistência e devolução, por opção do concessionário, do objeto da concessão.

Analisemos abaixo cada uma das formas de extinção contratual.

Nota

No Direito Administrativo, a forma normal de extinção de um contrato é dada pelo integral cumprimento do mesmo, o que poderá ser pela conclusão do objeto ou pelo término do prazo, enquanto as formas excepcionais típicas são a rescisão, a anulação ou a desistência. (Meirelles, 2020).

ESGOTAMENTO DO PRAZO CONTRATUAL

Nas concessões florestais, a forma normal de extinção do contrato é o esgotamento/término do prazo contratual28, que é a regra nos contratos com prazo determinado, tal qual é o caso das delegações e das concessões florestais (Meirelles, 2020).

RESCISÃO

A rescisão é a prematura cessação do contrato, em meio à sua execução (Meirelles, 2020), mediante ato unilateral do poder concedente29 devido à inexecução total ou parcial do contrato30. Na rescisão, caberá a execução das garantias contratuais. As circunstâncias estão arroladas no § 1º; veja abaixo:

NotaLGFP
Art. 45. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a rescisão da concessão, a aplicação das sanções contratuais e a execução das garantias, sem prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais prevista na Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e das devidas sanções nas esferas administrativa e penal.
     § 1º A rescisão da concessão poderá ser efetuada unilateralmente pelo poder concedente, quando:
     I - o concessionário descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais e regulamentares concernentes à concessão;
    II - o concessionário descumprir o PMFS, de forma que afete elementos essenciais de proteção do meio ambiente e a sustentabilidade da atividade;
    III - o concessionário paralisar a execução do PMFS por prazo maior que o previsto em contrato, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior, ou as que, com anuência do órgão gestor, visem à proteção ambiental;
    IV - descumprimento, total ou parcial, da obrigação de pagamento dos preços florestais;
    V - o concessionário perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a regular execução do PMFS;
    VI - o concessionário não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos prazos;
    VII - o concessionário não atender a notificação do órgão gestor no sentido de regularizar o exercício de suas atividades;
    VIII - o concessionário for condenado em sentença transitada em julgado por crime contra o meio ambiente ou a ordem tributária, ou por crime previdenciário;
    IX - ocorrer fato superveniente de relevante interesse público que justifique a rescisão, mediante lei autorizativa específica, com indenização das parcelas de investimento ainda não amortizadas vinculadas aos bens reversíveis que tenham sido realizados;
    X - o concessionário submeter trabalhadores a condições degradantes de trabalho ou análogas à de escravo ou explorar o trabalho de crianças e adolescentes.

Na rescisão, o direito à ampla defesa será assegurado em processo administrativo que deverá ser instaurado31 e em nenhuma hipótese as responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações e compromissos com terceiros ou empregados do concessionário recairão sobre o órgão gestor, titular da florestal público32.

A inadimplência dos preços florestais poderá acarretar a rescisão contratual33, mas somente após a instauração de processo administrativo34. Contudo, antes de sua instauração, o poder concedente deverá notificar o concessionário e fixar prazo para regularização35.

Segundo a letra da lei:

NotaLGFP, art. 45
§ 2º A rescisão do contrato de concessão deverá ser precedida da verificação de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa.
    § 3º Não será instaurado processo administrativo de inadimplência antes da notificação do concessionário e a fixação de prazo para correção das falhas e transgressões apontadas.
    § 4º Instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplência, a rescisão será efetuada por ato do poder concedente, sem prejuízo da responsabilização administrativa, civil e penal.
    § 5º Rescindido o contrato de concessão, não resultará para o órgão gestor qualquer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros ou com empregados do concessionário.
    § 6º O Poder Público poderá instituir seguro para cobertura da indenização prevista no inciso IX do § 1º deste artigo.

ANULAÇÃO

A LGFP nem o Decreto nº6.603/07 detalham as especificidades da anulação. Vale, portanto, a regra geral estabelecida pela lei de licitações e contratos (Lei nº 14.133/21), segundo a qual, sempre que constatada ilegalidade insanável na licitação, proceder-se-á a anulação do contrato celebrado (ibid., inc. III)36. A nulidade da licitação implica na nulidade do contrato (Meirelles, 2020). Só a ilegalidade autoriza a anulação do contrato, portanto, a anulação só pode ser declarada quando se verificar ilegalidade na sua formalização ou em cláusula essencial (Meirelles, 2020), como fraude na concorrência ou quando o ajuste37 contraria normas legais em pontos fundamentais de seu conteúdo negocial (Meirelles, 2020).

A suspensão contratual está prevista na LGFP (art. 30, § 2º38) e no Decreto nº 6.603/07 (art. 51).

FALÊNCIA OU EXTINÇÃO DO CONCESSIONÁRIO E FALECIMENTO OU INCAPACIDADE DO TITULAR DE EMPRESA INDIVIDUAL

A falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual, é uma das formas excepcionais de extinção do contrato, prevista não apenas na LGFP, mas também na Lei nº 8.987/95 (art. 35, inc. VI).

Essa é uma previsão que trata da situação em que o concessionário deixa de existir. Segundo a Lei nº 11.101/05, que regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária, “a decretação da falência das concessionárias de serviços públicos implica extinção da concessão, na forma da lei” (art. 195).

A falência é decretada quando há liquidação judicial39 de devedor insolvente40.

DESISTÊNCIA E DEVOLUÇÃO

A LGFP define bem a prerrogativa de desistência:

NotaLGFP

Art. 46. Desistência é o ato formal, irrevogável e irretratável pelo qual o concessionário manifesta seu desinteresse pela continuidade da concessão.

Mas o concessionário não se desonerará de certas responsabilidades e obrigações perante a administração pública, especialmente quanto ao cumprimento ou não do PMFS41, haja vista que o princípio da supremacia do interesse público e do meio ambiente ecologicamente equilibrado, tampouco com terceiros42.

Confira a lei seca:

NotaLGFP, art. 46
§ 1º A desistência é condicionada à aceitação expressa do poder concedente, e dependerá de avaliação prévia do órgão competente para determinar o cumprimento ou não do PMFS, devendo assumir o desistente o custo dessa avaliação e, conforme o caso, as obrigações emergentes.
    § 2º A desistência não desonerará o concessionário de suas obrigações com terceiros.

Sobretudo:

NotaLGFP, art. 44

§ 4º A devolução de áreas não implicará ônus para o poder concedente, nem conferirá ao concessionário qualquer direito de indenização pelos bens reversíveis, os quais passarão à propriedade do poder concedente.

No entanto:

NotaLGFP

Art. 47. O contrato de concessão poderá ser rescindido por iniciativa do concessionário, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ação judicial especialmente intentada para esse fim.

  1. LGFP, art. 44, § 2º↩︎

  2. LGFP, art. 28, caput.↩︎

  3. LGFP, art. 28, Parágrafo único.↩︎

  4. Lei nº 9.605/98, art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental: Pena - detenção, de um a três anos, e multa. Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano, sem prejuízo da multa.↩︎

  5. CF/88, art. 170, inc. IV.↩︎

  6. Vide a advertência no Concessão florestal. A delegação, ao invés da concessão, possui prazo determinado, mas não confunda os preceitos do Direito Administrativo com a outorga florestal.↩︎

  7. LGFP, art. 3º, inc. V: “ciclo: período decorrido entre 2 (dois) momentos de colheita de produtos florestais numa mesma área”.↩︎

  8. Vide Relatório Ambiental Preliminar; LGFP, art. 24↩︎

  9. LGFP, art. 36, inc. I↩︎

  10. LGFP, art. 36, § 1º↩︎

  11. LGFP, art. 36, inc. II↩︎

  12. LGFP, art. 36, § 3º↩︎

  13. LGFP, art. 36, inc. III↩︎

  14. LGFP, art. 36, inc. IV.↩︎

  15. LGFP, art. 44, § 1º.↩︎

  16. A indisponibilidade no Direito Administrativo refere-se ao princípio da indisponibilidade do interesse público (Alexandrino; Paulo, 2021). Decorre desse princípio que “a administração pública somente poderá atuar quando houver lei que autorize ou determine sua atuação, e nos limites estipulados por essa lei” (Alexandrino; Paulo, 2021). Outra decorrência do princípio, é a necessidade, em regra, de realizar licitação prévia para celebração de contratos administrativos (Alexandrino; Paulo, 2021). > “a administração não é proprietária da coisa pública, não é proprietária do patrimônio público, não é titular do interesse público, mas sim o povo. Em linguagem jurídica, dispor de alguma coisa é, simplificadamente, poder fazer o que se queira com ela, sem dar satisfações a ninguém. A disponibilidade é característica do direito de propriedade.” — (Alexandrino; Paulo, 2021)↩︎

  17. Conforme letra da lei: “transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato” (Lei nº 8.987/95, art. 35, § 1º).↩︎

  18. Lei nº 8.987/95, art. 35, § 1º↩︎

  19. Como o SFB a nível federal.↩︎

  20. LGFP, art. 39.↩︎

  21. LGFP, art. 39, inc. II e alíneas a e b; e § 1º, inc. II, alíneas b e c.↩︎

  22. Conta que acolhe todas as disponibilidades financeiras da União, inclusive fundos, de suas autarquias e de suas fundações. É mantida no Banco Central do Brasil e constitui importante instrumento de controle das finanças públicas, uma vez que permite a racionalização da administração dos recursos financeiros, além de agilizar os processos de transferência e descentralização financeira e os pagamentos a terceiros (https://www.congressonacional.leg.br/legislacaoepublicacoes/glossarioorcamentario//orcamentario/termo/conta_unica_do_tesouro_nacional).↩︎

  23. LGFP, art. 44, § 1º.↩︎

  24. LGFP, art. 44, § 2º.↩︎

  25. LGFP, art. 44, § 3º.↩︎

  26. LGFP, art. 44, § 5º.↩︎

  27. Vide Lei nº 8.987/95, art. 35, § 1º.↩︎

  28. LGFP, art. 44, inc. I↩︎

  29. LGFP, art. 45, § 1º.↩︎

  30. LGFP, art. 45, caput.↩︎

  31. LGFP, art. 45, § 2º.↩︎

  32. LGFP, art. 45, § 5º.↩︎

  33. LGFP, art. 45, § 1º, inc. IV↩︎

  34. LGFP, art. 45, § 4º↩︎

  35. LGFP, art. 45, § 3º↩︎

  36. Cumpre destacar que no que concerne à anulação de contratos, a Lei nº 14.133/21 está em consonância com posicionamento doutrinário mais atual que estabelece que: constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual que possa ser sanável com a correção dos vícios e desacordos, será preferível a sua regularização quando a anulação puder causar maiores prejuízos ao interesse público do que a manutenção do contrato, ficando a anulação contratual reservada a casos extremos.↩︎

  37. Sinônimo de “acordo”.↩︎

  38. Art. 30, § 2º Sem prejuízo das atribuições dos órgãos do Sisnama responsáveis pelo controle e fiscalização ambiental, o órgão gestor poderá suspender a execução de atividades desenvolvidas em desacordo com o contrato de concessão, devendo, nessa hipótese, determinar a imediata correção das irregularidades identificadas.↩︎

  39. Liquidação judicial ocorre quando a conta de devedor tem seus valores bloqueados para pagamento de credores.↩︎

  40. O devedor se torna insolvente quando o valor das dívidas é superior ao valor dos bens do devedor, isto é, quando estes, somados, são insuficientes para quitar suas dívidas.↩︎

  41. LGFP, art. 46, § 1º.↩︎

  42. LGFP, art. 46, § 2º.↩︎