Introdução ao direito ambiental brasileiro

O direito ambiental brasileiro é regido por instrumentos normativos gerais e específicos (normas extravagantes ou esparsas), não estando codificado em um único instrumento, isto é, não havendo um Código Ambiental Brasileiro estabelecendo todas as normas ambientais.

Direito ambiental constitucional

O art. 225 da CF/88 é considerado a norma matriz do ordenamento jurídico ambiental, estando no topo da hierarquia normativa. Dele decorre os fundamentos do direito ambiental brasileiro.

Artigo 225

O ordenamento jurídico ambiental contemporâneo é inaugurado pelo art. 225 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) (norma-matriz¹), a primeira à dedicar um capítulo exclusivo sobre o meio ambiente: CAPÍTULO VI - Do Meio Ambiente (Medeiros, 2012), incluído no TÍTULO VIII - Da Ordem Social.

Nota

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações:

[…]

Analisemos detalhadamente esse artigo:

• Todos: refere-se a pessoas naturais, sejam brasileiros ou estrangeiros, e jurídicas. O uso desse termo abrangente estabelece um compromisso global.

• têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: O meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental de terceira geração.

  DicaAs gerações do direito estão relacionadas aos três princípios da Revolução Francesa:

  • Direitos civis e políticos (liberdade)
  • Direitos sociais e coletivos (igualdade)
  • Direitos transindividuais (fraternidade)

  O “meio ambiente ecologicamente equilibrado” refere-se à [boa] qualidade do meio ambiente; um meio ambiente de boa qualidade é ecologicamente equilibrado. Com efeito, diz-se que cabe ao poder público o controle da qualidade ambiental, o estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental; para garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

• bem de uso comum do povo: O meio ambiente como um todo é considerado um bem público imaterial, que se convencionou classificá-lo como um macrobem. Por sua vez, os microbens são bens materiais; é todo e qualquer elemento constituinte e integrante do meio ambiente (Benjamin, 1993). Segundo o art. 99 do Código Civil (Lei nº 10.406/02.), os bens de uso comum são inalienáveis, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças. Os bens ambientais naturais são considerados bens difusos e coletivos, ou seja, são bens da coletividade, que interessam e servem a todos, mas não sendo passíveis de apropriação por qualquer pessoa. A própria CF/88 em seu art. 20, estabelece que:

  NotaArt. 20. São bens da União:

  […] III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
  IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
  V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
  VI - o mar territorial;
  […] VIII - os potenciais de energia hidráulica;
  IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
  X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
  XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

  Esses bens de uso comum do povo são também indisponíveis, ou seja, não são susceptíveis de apropriação privada mesmo quando seus elementos constitutivos pertençam a particulares. Significa que ninguém pode dispor da qualidade do meio ambiente conforme sua vontade, porque ela não integra a sua disponibilidade (Afonso da Silva, 2019). Mas o conceito expresso no art. 225 da CF/88 — “bem de uso comum do povo” — fundamenta uma nova natureza de bem, um que não é nem do público, tampouco do privado, mas sim, da coletividade (um bem coletivo). O bem ao qual a disposição constitucional se refere é a qualidade do meio ambiente: ecologicamente equilibrado. O meio ambiente, enquanto um macrobem, e o próprio direito de fruição de um meio ambiente ecologicamente equilibrado são considerados inalienáveis e indisponíveis. Ademais, a reparação por danos ambientais é considerada imprescritível (vide Apuração da responsabilidade civil).

• essencial à sadia qualidade de vida: A manutenção do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é fundamental para o bem-estar e sadia qualidade de vida. Em outras palavras, a sadia qualidade de vida é a finalidade última da proteção ao meio ambiente. Aqui cumpre ressaltar o viés antropocêntrico da ordem jurídica ambiental brasileira. A partir da análise lógica do texto do art. 225, é consensual a interpretação de que o meio ambiente ecologicamente equilibrado seja essencial para a sadia qualidade da vida humana.

• impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações: Essa imposição afirma que cabe não apenas ao poder público, mas também à coletividade, o dever de proteger e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado não apenas para as presentes, mas também para as futuras gerações. Em 1988, ano de promulgação da Constituição brasileira, conhecida como a Constituição Cidadã, a preocupação com o desenvolvimento sustentável foi uma das conquistas democráticas mais importantes no que concerne à proteção do meio ambiente, inclusive, da biodiversidade. O texto constitucional brasileiro, no esteio das preocupações com a sustentabilidade, foi inovador em comparação ao de outros países. Nele, foi estabelecido um pacto intergeracional, garantindo um direito inédito no ordenamento jurídico, de pessoas que ainda não nasceram, as futuras gerações. Teriam as gerações do presente, o direito de agindo de modo irresponsável, degradar o meio ambiente, levar à extinção de espécies, privando as gerações futuras de viverem num mundo cujo meio ambiente seja ecologicamente equilibrado e pleno em formas de vida? A resposta que a sociedade brasileira deu na constituinte estabeleceu um importante marco protetivo de garantias e direitos fundamentais. O texto constitucional estava em consonância com as ideias do movimento ambientalista que ganhou fôlego a partir do final da década de 70 do século XX, e com o Relatório Brundtland “Nosso Futuro Comum”, publicado em 1987 pela Comissão Brundtland, no âmbito do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, que apresentou à nível global o conceito contemporâneo de desenvolvimento sustentável.

Função social (socioambiental) da propriedade

A CF/88 estabeleceu como um dos princípios gerais da atividade econômica que é um dever e um direito fundamental que as propriedades atendam à sua função social (art. 5º, inc. XXIII):

NotaCF/88, art. 5º

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

Enquanto a propriedade é um direito fundamental do proprietário, portanto, um direito privado, a função social da propriedade é um direito coletivo da sociedade de não sofrer violações decorrentes de uma propriedade mal utilizada, considerando que os impactos de um dano ambiental, por sua natureza, geralmente ultrapassam os limites da propriedade.

A CF/88 impõe uma visão compatibilista entre o desenvolvimento econômico e a conservação do meio ambiente (desenvolvimento sustentável) ao estabelecer os princípios gerais da atividade econômica. Destaca-se dois desses princípios que são também pressupostos constitucionais inafastáveis para qualquer atividade econômica:

TÍTULO VII - Da Ordem Econômica e Financeira

CAPÍTULO I - DOS PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONÔMICA,

NotaCF/88

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
     III - função social da propriedade;

A função social da propriedade trata-se de uma limitação que a Constituição impõe ao direito de propriedade. Segundo a CF/88, ainda no que concerne ao TÍTULO VII - Da Ordem Econômica e Financeira:

CAPÍTULO III - DA POLÍTICA AGRÍCOLA E FUNDIÁRIA E DA REFORMA AGRÁRIA

NotaCF/88

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
     I - aproveitamento racional e adequado;
    II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
    III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
    IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Dessa forma, o direito de propriedade está limitado pelo direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tal previsão constitucional é amparada pelo fato de que o meio ambiente é considerado um bem difuso. Portanto, ninguém poderá exercer seu direito de propriedade às custas da degradação do meio ambiente. A utilização adequada dos recursos naturais, essencial para o desenvolvimento econômico, deve estar em consonância com as normas ambientais vigentes.

Ainda, consoante o Código Civil (Lei nº 10.406/02):

NotaCódigo Civil

Art. 1.228 O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
    § 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
    […]
    § 3º O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.
    § 4º O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.
    § 5º No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores.

Tratamento diferenciado

Outro princípio geral constitucional da atividade econômica e financeira é o tratamento diferenciado ou favorecido. Esse fundamento baseia-se noutro princípio, o da igualdade.

Consoante aforisma aristotélico, a igualdade consiste em “tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida em que se desigualam” (Mesquita, 2012).

Veja a letra da lei:

NotaCF/88, art. 170

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
    […]
    IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Veremos que ordem legal ambiental prevê o estabelecimento de normas diferenciadas a comunidades tradicionais, locais, indígenas, micro e pequenas empresas, agricultores familiares em diversas leis. Na Lei Florestal, por exemplo, o conceito de “tratamento dispensado” não passa deste mesmo instituto, sob um nome alternativo (vide Tratamento diferenciado ao pequeno produtor rural e Tratamento diferenciado; mas note que esses tópicos não são exaustivos sobre o tratamento diferenciado nas normas que tutelam a proteção das florestais e outras vegetações).

Competência para administrar e legislar sobre matérias de cunho ambiental

Competência comum

A CF/88 em seu art. 23 estabeleceu as competências administrativas que serão comuns entre os entes e componentes da federação. Em seu parágrafo único, afirma que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e dos Municípios. No que tange ao ordenamento ambiental, a Lei Complementar nº 140/11 estabeleceu como deverão ser repartidas as competências entre esses entes e componentes no exercício de suas jurisdições relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora².

NotaArt. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[…]
   III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
   VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
   VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
   […]
    Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

Base legal: Lei Complementar nº 140/11

Nota

Art. 1º Esta Lei Complementar fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.

A Lei Complementar nº 140/11 estabeleceu como uma das competências administrativas da União, isto é, da esfera federal, a elaboração da lista de espécies ameaçadas de extinção e de atividades direcionadas à conservação. Outra importante atribuição imposta ao poder público através da Lei Complementar nº 140/11 é a produção de dados direcionados à avaliação de espécies quanto ao seu risco de entrarem em extinção, tendo em vista a necessidade de fundamentar as decisões mediante estudos e laudos técnicos com base científica (art. 7º, inc. XVI):

Art. 7º São ações administrativas da União:

XVI - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção e de espécies sobre-explotadas no território nacional, mediante laudos e estudos técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ;

Portanto, a Lei Complementar nº 140/11 provê base jurídica fundamental para a tutela protetiva das espécies ameaçadas. Sobre esse assunto, vide Proteção das espécies da flora ameaçadas de extinção.

Competência concorrente

A competência concorrente refere-se à competência para legislar e é disposta no art. 24 da CF/88. Na competência concorrente para legislar, a União estabelece as normas gerais e os Estados e Municípios exercem sua competência suplementar estabelecendo normas específicas para atender a suas peculiaridades, desde que não contrarie as normas gerais.

NotaArt. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[…]
   VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
   VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
   VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
    […]
   § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
   § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
   § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
   § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Previsão constitucional para proteção da flora, florestas e outras vegetações nativas brasileiras

Agora vamos entender o que estabelece o art. 225 em relação proteção da flora e das vegetações brasileiras através de seus incisos:

NotaArt. 225

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
    § 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

Definição de flora:

Não há definição legal. Denomina-se flora, o conjunto de plantas de uma determinada região. Inclui-se, por tradição, também os fungos, chegando a abarcar bactérias e outros micro-organismos fotossintetizantes.

Definição de florestas:

Não há definição legal. De modo geral, denomina-se “floresta” qualquer vegetação que apresente predominância de indivíduos lenhosos, onde as copas das árvores se tocam formando um dossel (SFB, 2021).

Em outra fonte, “floresta” é definida como um trecho de vegetação dominado por árvores (de três metros ou mais de altura) cujas copas se tocam, ou quase se tocam (as árvores com mais de sessenta por cento de cobertura); não é tipo de vegetação, mas sim uma categoria estrutural; é apenas uma fisionomia sem qualificação (ACIESP, 1980)³.

No Código Civil⁴, as florestas são bens imóveis⁵ de domínio público, mais especificamente, de uso comum do povo⁶.

Definição de vegetação:

Não há definição legal. Refere-se ao tipo de formação vegetacional, à fitofisionomia, caracterizada por fatores e condições ambientais específicas, independentemente da flora que ali ocorre. As florestas, campos, desertos, matas ciliares, entre outros, são fitofisionomias; tipos de vegetações, em termos oficiais, jurídicos, seriam aqueles do sistema de classificação de vegetações brasileiras do IBGE.

Da Política Nacional do Meio Ambiente

Publicada alguns anos antes da CF/88, a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) (Lei nº 6.938/81) é uma política pública ordenadora das matérias de cunho ambiental e estruturadora do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).

DicaOutras políticas nacionais:

• Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/97)
• Política Nacional da Biodiversidade (Decreto nº 4.339/02)
• Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187/09)
• Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/10)
• Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Decreto nº 7.794/12)

No que pese esta política nacional ser estruturadora do ordenamento jurídico ambiental, inexiste qualquer hierarquia entre as leis, nem mesmo entre a Lei da PNMA e outras leis ambientais.

Conceitos fundamentais

Cumpre observar que é na Lei da PNMA que a definição legal de meio ambiente é consagrada:

NotaLei da PNMA

Art. 3º. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
     I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;

É, também, na Lei da PNMA, que outros importantes conceitos da ordem jurídica ambiental são apresentados — o de recursos ambientais, poluidor, poluição e degradação da qualidade ambiental.

NotaLei da PNMA, Art 3º

II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
    III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
     a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
    b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
    c) afetem desfavoravelmente a biota;
    d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
    e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
     IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
    V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.

A qualidade ambiental, ou seja, o equilíbrio ecológico, é o bem maior a ser protegido da degradação⁷. Por isso, todas as formas de poluição devem ser controladas pelo poder público, e os poluidores, responsabilizados⁸. A Lei da PNMA e o art. 225 da CF/88 constituem os fundamentos do ordenamento jurídico ambiental brasileiro.

SISNAMA

O SISNAMA compõe a estrutura da PNMA e é composto pelo:

• Órgão central: Ministério do Meio Ambiente (MMA);
• Órgão consultivo e deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);
• Órgãos executivos: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio).

Dica

A Lei da PNMA e a maioria das leis ambientais denominam de órgãos o que na realidade são entidades (vide Entidades e órgãos). O IBAMA e o ICMBio são entidades autárquicas, isto é, possuem personalidade jurídica de direito público. O CONAMA, por sua vez, é um órgão colegiado. O MMA é uma entidade estatal autônoma da administração direta.

ACIESP. Glossário de termos usuais em ecologia. Publicação da Academia de Ciências do Estado de São Paulo (ACIESP) n 24 ed. São Paulo/SP: Ed. Secretaria de Indústria, Comércio, Ciência e Tecnologia, 1980.

AFONSO DA SILVA, J. Direito Ambiental Constitucional. 11. ed. São Paulo/SP: Ed. Malheiros, 2019.

BENJAMIN, A. H. V. Função Ambiental. In: BENJAMIN, A. H. V. (Org.). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo/SP: Revista dos Tribunais, 1993. p. 9–82.

MESQUITA, R. A. Legislação Ambiental Brasileira, uma abordagem descomplicada. Rio e Jnaeiro/RJ: Ed. Quileditora, 2012.

SFB. Serviço Florestal Brasileiro. Sistema Nacional de Informações Florestais. Conhecendo sobre Florestas., 2021. Disponível em: <https://snif.florestal.gov.br/pt-br/conhecendo-sobre-florestas>

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1. Em Direito, segundo Hans Kelsen, norma-matriz seria um atributo de superioridade das normas constituicionais ante às infraconstitucionais. Significa que as constitucionais validam e fundamentam a formulação de todas as normas infraconstitucionais. Todo o ordenamento jurídico ambiental inaugura-se a partir do que está disposto no caput art. 225, por isso, este é referido como a norma-matriz do direito ambiental brasileiro. Veja o Ordenamento jurídico.

2. CF/88, art. 23, inc. III, VI e VII.

3. Um tipo de vegetação florestal seria, por exemplo, floresta ombrófila densa, floresta estacional, entre outras, conforme definido pelo IBGE.

4. Lei nº 10.406/02.

5. Código Civil, art. 79.

6. ibid., art. 99.

7. Vide o Artigo 225.

8. Vide o Responsabilidade civil.