Introdução ao Direito

Ordenamento jurídico

O ordenamento jurídico, também chamado “ordem jurídica” ou “sistema jurídico”, refere-se à dimensão hierárquica das normas (regras e princípios) de um Estado de Direito, dotado de unidade, coerência e completude (Bobbio, 1995). Nessa concepção, ordenamento jurídico refere-se ao direito objetivo.

Hans Kelsen concebeu o ordenamento jurídico como uma pirâmide (Figura 1.1), tendo a Constituição no seu ápice, sendo a norma fundamental (matriz), que fornece validade a todo sistema jurídico. Em ordem descendente na pirâmide, estão as emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos, resoluções, portarias e instruções normativas, cada qual com sua função específica (Mendonça; Mendonça, 2008).

Figura 1.1: Pirâmide de Kelsen. Autor: André Koehne, CC BY-SA 3.0 http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/, via Wikimedia Commons

Não é incomum se atribuir uma qualificação para “ordenamento jurídico”, como “ordenamento jurídico ambiental”. Tal qualificador refere-se à visão sistêmica de “ordenamento jurídico”, mas circunscreve essa noção holística àqueles regimes jurídicos relacionados ao meio ambiente. Porém, falar-se em ordenamento jurídico “da Mata Atlântica” ou ordenamento jurídico “florestal”, por exemplo, já seria uma acepção desnecessariamente alargada do conceito geral de ordenamento jurídico.

A relação entre os conceitos de “ordenamento jurídico” e “regime jurídico” espelha uma relação holístico-reducionista (todo/parte). Em se falando de “ordenamento jurídico” há de se ter em consideração o conjunto de todos os princípios, normas e procedimentos, e dos regimes jurídicos, em sua completude, integralidade, unidade e sistemicidade.

Regime jurídico

Uma definição de regime jurídico tem sido recentemente difundida no âmbito do texto da proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 32/2020, que dispõe sobre uma Nova Administração Pública, encaminhada pelo Ministério da Economia. Segundo a mesma, “regime jurídico é o conjunto de direitos, deveres, garantias, vantagens, proibições e penalidades aplicáveis a determinadas relações sociais qualificadas pelo Direito” (ME, 2021).

Nesse sentido, regime jurídico é um sistema normativo imposto pelo Direito, direcionado a regular uma determinada matéria de Direito, tais como o regime jurídico único dos servidores públicos federais, o regime jurídico trabalhista, previdenciário, do consumidor, etc.

Podemos falar em regime jurídico de proteção ou de utilização da flora, das florestas, da Mata Atlântica, das vegetações naturais e plantadas, das espécies ameaçadas de extinção, da gestão das florestas públicas, todas estas, matérias aqui estudadas.

Princípios e normas

De modo geral, o ordenamento jurídico é regido por um sistema de princípios e normas.

• Princípios: Por princípio, entende-se: > “o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico”. Eis porque “violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos” — (Melo, 2015).

• Normas: Normas jurídicas integram o ordenamento jurídico e tem finalidade regulatória do mesmo. O conceito de “norma” em seu sentido amplo (sensu lato) refere-se àquilo que é interpretado pelos juristas e operadores do Direito a partir do que é estabelecido na Constituição, diplomas legais e atos normativos. A interpretação desses instrumentos normativos é o que constitui o ramo da Hermenêutica Jurídica, que cuida do estudo e desenvolvimento de métodos e princípios da atividade de interpretação das normas. Que não se confunda “norma” com “instrumento normativo”, que é um documento que estabelece elementos como os conceitos, princípios, objetivos, diretrizes, procedimentos, instrumentos, indicadores, modos de agir, transgressões, sanções, de forma a orientar a atuação da organização (tal como a do Estado de Direito) e a tomada de decisões. Ademais, que também não se confunda “instrumentos normativos” com “atos normativos” (vide abaixo).

Instrumentos e atos normativos

“Instrumentos normativos” é um termo não circunscrito no ordem jurídica. Ele pode ser entendido, de forma genérica, como os documentos que constituem o ordenamento jurídico. São os meios através dos quais um sistema jurídico adquire sua formalidade e materialidade.

Exemplos de instrumentos normativos são: a própria Constituição, as emendas constitucionais, leis complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias, decretos, resoluções, deliberações, portarias e instruções normativas (CF/88, art. 59).

“Atos normativos” são espécies de atos administrativos, que por seu turno, são “manifestações unilaterais da Administração Pública que tenha como fim adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria” (Meirelles, 2020). Atos normativos são aqueles que contêm um comando geral da Administração Pública visando a regulamentação e correta aplicação da lei. Exemplos de atos normativos são: decretos regulamentares, regimentos, resoluções, deliberações, portarias, instruções normativas, medidas provisórias.

Contrariamente, a Constituição e leis não são espécies de atos normativos, mas conforme visto, são instrumentos normativos.

Regulação e regulamentação

Em sentido amplo, regulação refere-se à competência do Poder Legislativo para editar leis que criam direitos e deveres. Veja o que diz o inc. II do art. 3º da Lei Complementar nº 95/98:

NotaLei Complementar nº 95/98

CAPÍTULO II - DAS TÉCNICAS DE ELABORAÇÃO, REDAÇÃO E ALTERAÇÃO DAS LEIS
    Seção I - Da Estruturação das Leis
    Art. 3º A lei será estruturada em três partes básicas:
    […]
   II - parte normativa, compreendendo o texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas com a matéria regulada;

Por isto, como exemplo, quando fala-se em regulação dos meios de comunicação, regulação do trabalho via plataformas digitais, e regulação das drogas, se quer referir à alteração ou edição de leis que regulam essas matérias.

Complementarmente, regulamentação é atividade do Poder Regulamentar, que objetiva determinar a forma processual e a fiel execução das imposições legais. O decreto é considerado um ato de regulamentação de primeiro grau. Nessa senda, a CF/88 preceitua:

NotaCF/88

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República¹:
     IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

Hierarquicamente, têm-se os atos normativos de regulamentação de segundo grau, de terceiro, e assim continua, de acordo com a hierarquia dos demais atos normativos².

Contrariamente à regulação mediante instrumentos normativos com força de lei, os atos administrativos que regulamentam as leis não tem o condão de criar direitos e obrigações. Nessa direção, conforme a CF/88:

NotaCF/88

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
     V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

Em outras palavras, decreto que inova (extrapola os limites da lei) é inválido e não pode ser aplicado.

Entidades e órgãos

O governo e a administração pública atuam por intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), órgãos (centros de decisão) e agentes (pessoas físicas investidas em cargos e funções) (Meirelles, 2020).

Uma definição legal de entidade e órgão é apresentada na Lei nº 9.784/99 (que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal):

NotaLei nº 9.784/99

Art. 1º, § 2º
    I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
    II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;

A lição de (Meirelles, 2020) esclarece melhor a distinção:

• Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada. Classificam-se em: estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.
• Órgão é elemento despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes.

As entidades estatais são pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura constitucional do Estado, com poderes políticos e administrativos, quais sejam: União, os Estados-membros, Municípios e o Distrito Federal (Meirelles, 2020). Também conhecidos como “entes da federação”³.

As entidades autárquicas são pessoas jurídicas de direito público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica para realização de atividades descentralizados da entidade estatal que as criou (Meirelles, 2020).

Apesar dessas definições, ainda se verifica falta de consistência nas leis no que concerne ao uso destes termos. Por exemplo, ora o IBAMA (autarquia⁴) e o ICMBio (autarquia⁵), são tratados como órgão e ora como entidade autárquica. O SFB é um órgão vinculado ao MMA no ato de sua criação, mas foi transferido para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) pela Lei nº 13.844/19. A expressão mais comum, inclusive, proposta na Lei da PNMA, que criou o SISNAMA, é “órgão ambiental”.

AFONSO DA SILVA, J. Direito Ambiental Constitucional. 11. ed. São Paulo/SP: Ed. Malheiros, 2019.

BOBBIO, N. Teoria do ordenamento juridico. 6. ed. Brasília/DF: Ed. Universidade de Brasília, 1995.

ME. Ministério da Economia. Acesso à Informação > Ações e Programas > Reforma Administrativa > Glossário., 2021. Disponível em: <https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/reforma-administrativa/glossario>

MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 44. ed. São Paulo/SP: Ed. Malheiros, 2020.

MELO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo/SP: Ed. Malheiros, 2015.

MENDONÇA, G. C.; MENDONÇA, G. M. Breves reflexões sobre o papel do registro de patrimônio imaterial na proteção dos conhecimentos tradicionais associados à biodiversidade. In: MOTA, M. (Org.). Fundamentos teóricos do direito ambiental. São Paulo/SP: Ed. Elsevier, 2008. p. 161–181.

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1. Por extensão e pelo princípio da simetria constitucional, aplica-se o mesmo aos chefes dos Estados e Municípios. Sem embargo, há também os Decretos Legislativos, sancionados e promulgados pelo Legislativo, com o objetivo de regulamentar matérias de competência exclusiva do Congresso, e que tem força de lei ordinária.

2. Para atos normativos inferiores a decreto, vide Decreto nº 10.139/19.

3. Na concepção de (Afonso da Silva, 2019), apenas os Estados-membros são entes da federação; os municípios são componentes da federação, mas não entes.

4. Lei nº 7.735/89

5. Lei nº 11.516/07, art. 1º.